全国养老服务业走势分析（含各省养老机构床位补贴情况）

目  录

一、养老政策向投资与用地等专项领域侧重

（一）国家鼓励民间资本进入养老领域

（二）各地加强养老用地规划

二、居家养老服务取得新进展

（一）政府出台新政鼓励民间资本参与居家养老服务

（二）国际专业化居家养老服务逐步深入

（三）社区养老服务平台建设进程加快

三、我国养老机构建设潜力巨大

（一）多个省份养老床位缺口显著

（二）居家与护理型养老服务机构功能缺位

（三）养老机构支持政策力度进一步加大

四、护理服务体系建设需要全盘规划

五、计划生育特困家庭特别扶助制度待继续完善

六、养老产业与投资继续升温

（一）度假型养老养生地产项目仍是主要投资热门

（二）民间资本关注和支持养老研究

一、养老政策向投资与用地等专项领域侧重

       本月，四川、安徽出台了“十二五”社会养老服务体系建设规划，至此全国出台社会养老服务体系“十二五”规划的省份达到10个。同时，民政部出台鼓励民间资本投资的专项意见、北京市即将出台养老设施专项规划，意味着养老政策从宏观规划开始转向专项领域。

（一）国家鼓励民间资本进入养老领域

       7月24日，民政部出台《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，该专项意见在鼓励民间资本进入养老服务领域的多个具体方面加以细化，突破显著。

       一是支持领域全面放开至养老服务产业多个方面。根据《意见》，国家将支持民间资本拓展居家养老服务内容，为老年人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、康复护理等多方面服务；鼓励民间资本举办老年人日间照料中心、托老所、老年之家等养老服务设施，支持社区养老服务网点连锁发展、扩大布点；鼓励民间资本参与农村居家和社区养老服务发展，重点为向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。《意见》积极支持民间资本参与发展老年生活服务、医疗康复、饮食服装、营养保健、金融和房地产等养老产业；鼓励和引导民间资本开发老年保健、老年康复辅具、老年宜居社区等产品和服务市场。

       二是政府和社会责任进一步明晰，政府继续让渡放权，更多承担监管与委托角色。鼓励民间资本投资建设各类专业化养老服务机构或组织，承接政府或社会委托，提供养老服务评估、咨询和第三方认证等服务。《意见》还鼓励民间资本参与提供基本养老服务，“对于政府举办的尤其是新建的养老机构或服务设施，在明晰产权的基础上，提倡通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会组织、企业或有能力的个人等民间资本运营或管理。

       三是准入管理方面对机构性质要求进一步明确，明确鼓励商业企业及外资进入。民间资本举办的养老机构或服务设施，可以按照举办目的，区分营利和非营利性质，自主选择民办非企业单位和企业两种法人登记类型。按照《外商投资产业指导目录》的要求，鼓励境外资本在境内投资设立养老机构。对境内养老机构现有的税收等优惠政策，同样适用于符合条件的境外投资者。

       四是资金和税费支持上明显加大力度，凡民间资本举办养老服务全面免征营业税。如，继续强调各级民政部门福利彩票公益金每年留存部分要按不低于50％的比例用于社会养老服务体系建设，并不断加大对民间资本提供养老服务的扶持力度。对民间资本举办的养老机构或服务设施提供的养护服务免征营业税。对符合条件的非营利性养老机构或服务设施自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，其免税收入不计入所得税应纳税收入。

       总而言之，《意见》对鼓励和引导民间资本进入养老服务领域，实现养老服务投资主体多元化，缓解养老服务供需矛盾，加快推进社会养老服务体系建设，具有重要意义。

（二）各地加强养老用地规划

       养老用地专项规划已上升至国家立法高度。国家根据民政部《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，民间资本举办养老机构或服务设施将被纳入经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和年度土地利用计划，并将合理安排用地需求，符合条件的，按照土地划拨目录依法划拨。而上月底，全国人大首次审议《老年人权益保障法（修订草案）》时也曾提出，全国各地养老项目均面临“用地难”问题，建议养老项目用地纳入城区整体规划。

       北京等部分省市根据自身特点已经开始养老用地优惠方面的实践创新。本月，北京市朝阳区负责领导明确提出朝阳区老年公寓等养老设施的布局和建设，将全部纳入该区整体规划中，“五环沿线将作为养老项目的集中区域，拿出一批绿化好的空间，解决集中养老问题”。此前，朝阳区已开始入户普查全区的孤寡老人、空巢老人，摸清底数之后，五环沿线养老集中区域建设即可动工。

       港澳等地则由于特殊的政治地位，进入内地养老领域的政策亦具有特殊性。7月1日，香港回归祖国十五周年之际，中央带来的惠港大礼包中明确提出，鼓励香港服务提供者以独资民办非企业单位形式在粤举办养老机构，在安排土地利用计划指标时予以优先支持，对符合条件的非营利性老年人社会福利机构，以划拨形式供应用地。目前，已有香港服务机构以独资形式在广东省兴办了3所养老服务机构。为进一步降低香港服务提供者来粤投资的资金准入门槛和运营成本，广东省将优先安排有关项目用地计划指标，对符合条件的养老机构以划拨形式供应用地。下一步，广东省有关部门还将开辟“绿色通道”，全力保障有关项目落实。

       金融机构开始介入制定养老地产开发用地规范。但是由于目前国家养老用地政策正在研究细化，相关具体条款尚不明晰，有关部门也对相关投机行为加强监管形成约束。本月25日，中国保监会下发通知，对保险公司投资养老地产等问题做出限制。为了约束保险公司假借“养老地产”等名义建设和销售商品房，《通知》明确保险公司投资不动产项目，不得以投资不动产为目的，运用自用性不动产的名义，变相参与一级土地开发。

二、居家养老服务取得新进展

（一）政府出台新政鼓励民间资本参与居家养老服务

       目前，在政府举办的居家养老服务中，上海、浙江走在前列，其中做得最早的是上海市。2000年开始探索，2004年出现重大突破形成上海居家养老模式，现在已经逐步成熟、见效。“9073”的养老格局也由上海首先提出。上海“十一五”发展纲要明确把居家养老服务量化，并列入指标体系。自2004年连续8年纳入市政府的实事项目以及市区两级财政预算中。目前，浙江、上海两地在每个街道都设有若干居家养老服务中心，服务内容多为个人生活照料、综合家居照顾、家居维修照顾服务、个人康复照顾、关爱咨询照顾服务等。

       根据国际经验，仅仅依靠政府的力量还不能完全解决1.85亿老人的养老问题。政府目前关注的居家养老服务对象仅限于民政重点关注的“三无”、低保和特困老人，各地根据自己的财政状况按照老人的年龄和身体状况（失能、半失能等）来给予财力和政策的支持，而对一般的社会老人还没有力量照顾到，所以必须和市场相结合，借助市场的力量达到社会资源的最优化配置，让普通老人也能享受到居家养老服务。本月度，民政部出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》在民间资本参与居家和社区养老服务方面已经推出了鼓励政策。

（二）国际专业化居家养老服务逐步深入

       居家养老一直是老人养老方式的主流选择，居家养老服务也逐渐呈专业化发展趋势。目前多数民办居家养老服务机构主要是针对失能和半失能老人提供的服务，如卧床护理、骨关节疾病护理、糖尿病护理、高血压护理、心脑血管病后护理、帕金森病护理、老年痴呆症护理等。

  国外的居家养老服务机构开始进驻我国养老市场，并结合我国国情探索出一套适合中国消费特色的服务模式，形成了先进的专业居家照护体系。2011年，仁爱华被北京慈爱嘉养老服务有限公司引进中国。目前，仁爱华居家养老中国特色服务体系已经为数百个家庭提供了包括陪伴和生活照料、个人护理、专业护士、陪同就医、特殊护理等服务内容。而在7月30日的新闻发布会上，仁爱华中国又宣布四川、湖北、浙江和吉林的仁爱华服务团队正式建立，队伍逐步壮大。

       由于这些居家养老服务机构在居家护理上有专业的护理队伍和护理人才，能量身定制出适合老人的康复和护理计划，既能解决居家养老日常需求问题又能提供专业化的医疗护理。尽管目前此类专业的居家养老服务价位较高，受众还十分有限，但这为我国的专业化居家照护体系奠定了基础。

       * 2012年7月30日，仁爱华居家养老服务体系发展新闻发布会。随着仁爱华被北京慈爱嘉养老服务有限公司引进中国，中国也开始拥有国际先进的专业居家照护体系。（东方网）

（三）社区养老服务平台建设进程加快

       社区养老服务信息平台侧重于社区居家养老服务信息系统建设，建立或完善社区为老服务信息平台，为老年人提供便捷实用的社会化信息服务，更好地满足社区老年人的生活照料、医疗保健、法律维权、文化教育、体育健身和志愿服务等服务需求。兰州市城关区的“虚拟养老院”建设经验值得借鉴，各地纷纷启动社区为老服务建设信息化项目试点。

       2011年以来，各地为老服务的组织机构分别成立，信息平台、实体服务、业务培训、管理部门等相互融为一体，组织协调项目实施；硬件设施建设全面推进，除了中央彩票公益金资助，各试点单位积极筹措配套资金，加强信息化平台的硬件设施建设；老年人信息档案基本建立，实现社区为老服务信息平台的一个重要功能，即搜集和处理老年人基本信息，分析老年人的基本状况和养老服务需求，为老龄工作管理部门和各级政府决策提供科学依据。各试点单位利用实施这一项目的机会，对辖区老年人的居家养老服务需求进行了摸底调查，建立起社区老年人口档案。

       在平台建设中，有以下几个方面需要注意：一是要注意平台建设要与其他养老服务信息系统相衔接。社区为老服务信息平台不能建成封闭式的“信息孤岛”，要在试点中注意与其他信息系统相衔接，为各类养老服务信息系统的协调整合留下空间；二是要建立数据共享交换机制，增强服务人群、服务资源、服务记录等数据的互联和共享，实现养老服务信息化一盘棋，节约资源，提高效率。三是需将社区居家养老服务延伸到广大的农村地区，促进城乡养老服务统筹发展。

三、我国养老机构建设潜力巨大

（一）多个省份养老床位缺口显著

       7月，民政部发布的2012年第二季度社会服务业统计季报显示，我国为老年人与残疾人提供收养服务床位数为344.7万张，相较第一季度增长了3.4万张。与2011年民政统计年鉴公布的2010年养老机构床位数314.9万张相比增长了30万张，但与“十二五”规划目标增长340万张机构与日间照料床位的要求相比，速度尚不显著。

       根据《2011年民政统计年鉴》数据,按照“9073”的“十二五”规划建设目标，在“十一五”基础上我国养老机构床位建设任务还很艰巨，整体床位缺口达350万张。从区域来看，东部、中部和西部地区床位缺口依次为为135.5万张、100万张和114.5万张。从分省的情况来看，床位缺口超过15万张以上的省份达到10个，分别是山东（26.7万张）、湖南（24.4万张）、广东（23.1万张）、河南（21.7万张）、四川（20.3万张）、江苏（19.9万张）、河北（17.5万张）、广西（16.9万张）、贵州（16.5万张）和辽宁（15.1万张）。这些省份老龄化程度较高，但床位建设力度显著未能跟上，意味着较大的投资和发展空间。

图1：我国“十一五”末养老机构床位数与“9073”建设目标对比缺口

注：该图缺口计算公式，缺口=“十二五”末老年人口×3%－“十一五”末养老机构床位数。2015年末老年人口源自各省市社会养老服务体系建设“十二五”规划和老龄事业发展“十二五”规划，其中，广西和西藏以第六次人口普查数据为基数，以3%增长率进行推算得出。

       实际上，部分省市“十二五”规划提出了“9064”的发展目标。按此目标，北京市床位缺口形势严峻。据北京市民政局统计，北京老年人口年增长率为7.2%，远远高于总人口3.3%的增长率。在2020年将达到350万至400万，约占人口总数的20%，高龄老人将达到60万左右；2050年老年人口将超过650万，超过人口总数的30%，高龄老人将突破100万。其中，不能完全自理的老年人占老年人口的14%。按照北京市提出的“9064”养老模式，4%的老年人口将入住养老机构养老，同时考虑到60岁以下重度残疾人入住养老机构的需求，目前北京市养老机构床位缺口为14万张左右[1]。

（二）居家与护理型养老服务机构功能缺位

       整体来看，我国养老机构还存在严重的功能缺位。首先是居家养老，95%以上的老人居家或社区养老，但根据民政部统计，目前社区居家养老的网络在全国大城市的覆盖率不到20％，农村则尚未开启；第二是护理功能缺位，用于护理的床位占整个床位的比例不到20％，实际上是机构养老服务更多应该向护理侧重。

       根据国家规划，“十二五”期间需增加日间照料床位和机构床位340余万张。而目前大部分养老机构建设标准偏低，缺乏为老年照护服务的专门设施和人员。我国长期照护体系建设还需要全盘规划。

（三）养老机构支持政策力度进一步加大

       为鼓励社会资本兴办非营利性养老服务机构，各地纷纷出台关于资助社会办福利机构或养老机构的管理办法。例如：2010年，河北及青海省即提出养老床位补贴政策。2011年，北京非营利养老院补贴每张床位最高达到1.6万元，天津、上海、江苏、重庆、四川等地最高补贴达到1万元，浙江、青海、宁夏等省份也超过了5000元。2012年上半年，11个省市调整或新出台了床位补贴，补贴额度从500至10000元不等。当然，各省份对开办规模、入住率等补贴条件进行了相应规定。另外，部分地区采取运营补贴补助形式，即每入住一位老人，给予每月100-200元不等的入住补贴。

  整体来看，针对机构养老的补贴形式可包括：机构补贴，针对符合国家标准的养老机构可进行一次性建设补贴或给予土地获取方面的优惠政策；人员入住补贴，按照每人每月相关标准给予服务性床位补贴；公办床位改造补贴，各地需要新建、改扩建和购置，改善社会养老服务体系的基础设施条件，改造一定比例现有床位使之达到建设标准。以上补贴政策已经取得了较为明显的效果，为进一步鼓励养老机构发展，还应考虑床位补贴和人员相结合，针对符合国家标准的优秀机构进行奖励性机构补贴。

四、护理服务体系建设需要全盘规划

       本月，一则《3300万失能老人身处窘境多数养老院不愿接收》的报导聚焦我国老年人护理难问题，也将我国护理机构的功能缺位问题凸显出来。我国的人口老龄化日益呈现出失能化、高龄化和空巢化的发展特征，特殊老年群体不断增加，护理服务的需求旺盛。然而，由于我国老龄化的发展速度快、来势猛，相应的服务体系建设滞后，护理服务存在着严重的供需不平衡，护理短缺成为养老服务体系建设的瓶颈。

       机构收住方面，据民政部发布的2010年社会服务发展统计报告显示，截至2010年底，全国各类老年福利机构39904个，年末收养老年人242.6万人。从年末在院人员的性质来看，其中介助（半自理）35.0万人，介护（不能自理）16.8万人。这一收住规模远远不能满足现有需求，且近半养老机构不收失能老人。护理人员配备方面，目前全国失能半失能老人3300万，按照每3名老人需要1个护理员推算，大体需要养老护理人员1100万人左右，而全国现有养老护理员仅30多万人，其中取得职业资格的不足10万人。收住机构匮乏和护理人员短缺成为老年护理发展的重要方面。

       明确社会养老服务业的发展战略，首先需要将养老护理行业的发展提上战略位置。养老服务体系建设需要全盘规划。未来可以从以下几个方面重点着手：一是加快探索长期护理保险制度，形成基础制度保障；二是完善失能老人实行分级分类补贴和意外伤害保险制度；三是完善护理设施建设，增强社区日间照料能力，形成养老护理的完整链条；四是加强护理人才的专业化和职业化建设；五是加强对养老机构的扶持力度，建立相关制度扶助养老机构规避风险。

五、计划生育特困家庭特别扶助制度待继续完善

       随着我国计划生育政策的不断深入，独生子女家庭越来越多，子女伤残死亡对于计划生育家庭往往带来重大创伤。我国早在2002年9月1日起施行的《人口与计划生育法》明确规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方政府应当给予必要的帮助。2007年，国家人口计生委和财政部联合印发了《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》开始试点，该方案规定独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻,由政府给予每人每月不低于100 元的扶助金,直至亡故为止。截至目前，全国31个省市自治区中除西藏外都已出台针对独生子女伤亡家庭的补贴方案。

       值得注意的是，各省市虽然未对月补贴标准上限做出规定，但在执行中往往按照下限额度进行补贴。7月，国家人口计生委发布的《2011年全国人口和计划生育事业发展公报》显示，2011年特别扶助制度受益54.3万人，收益资金为7.1亿元，人均月扶助额度108元。此外，该制度对扶助对象有比较严格的限制，应同时符合以下四个条件：1933 年 1 月1 日以后出生；女方年满49 周岁；只生育一个子女或合法收养一个子女；现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）。符合上述条件的计划生育家庭即将或已经面临养老问题，而较低的补助标准很难满足这些家庭的养老需求。针对计划生育特困家庭的特别扶助制度亟需完善。6月，北京市实行的关爱计划生育特困家庭的保险救助计划——“暖心计划”，是由北京市政府全额出资为北京市独生子女死亡家庭的父母购买涵盖养老、医疗、意外保险等在内的综合性保障计划。该计划在帮助这些家庭实现“老有所养、老有所医”上进行了有益探索。

六、养老产业与投资继续升温

（一）度假型养老养生地产项目仍是主要投资热门

       7月，险资代表中国平安进军养老地产的路线图浮出水面，未来将在环渤海、长三角、珠三角、西南部、海南岛等五个地区规划养生养老地产项目。运作模式将分三条主线，不仅有目前保险公司主推的“租赁型养老公寓”，还包括“销售型亲情社区”、“销售型度假休闲产品”等。此外，昆明18.137亩地块成交将用于枫蓝·银属地老年人和外地候鸟老人养老项目、重庆巴南区的西南地区最大候鸟式度假养老基地一期工程——养生休闲公寓在巴南区双河口镇羊鹿山开建，中国东南养老基地在厦门揭牌、广州南昆山温泉养生谷开盘，都投向超大型养老养生项目，地域上也向沿海或西南部气候较好的城市集中。

（二）民间资本关注和支持养老研究

       在养老服务方面，国际国内都积累了较多的实践经验，需要专业研究人员做持续的研究、论证、规划和开发。国外有大量咨询论证机构，但是国内比较缺乏，也缺少做养老规划的人才，需要政府和民间同时注重专业化论证与规划的重要性，通过购买服务等方式大力鼓励和促进专业化咨询机构发展。

       本月，四川思铭达投资发展有限公司与北京大学教育基金会、北京大学法学院共同签署了捐赠协议。未来5年，该企业每年将捐出一定数额科研经费，支持北大开展慈善和养老研究。其中，“国际颐养基金”则用来支持社会养老研究。这种民间支持养老研究智库发展的做法值得鼓励。

统稿人：成绯绯     撰稿：高云霞、成绯绯、贾雪华

签发：王振耀

2012年8月16日