养老用地新政出台后续监管需重视

　　为了满足日益增长的养老用地需求，深圳、北京等地已开始探索养老用地有偿供应。在此背景下，近日，国土资源部下发《养老服务设施用地指导意见》（下称《意见》），在保障养老用地供应的同时，防范以养老为名圈地占地。

　　《意见》明确，非营利性养老服务机构，其设施用地可采取划拨供地。营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，出让年限最高不超过５０年，原则上以租赁为主。

　　对此，中国土地勘测规划院地政中心副主任姚丽对财新记者称，目前面临的最大问题是中国步入老龄化社会后，地产出现结构性问题，不适应老年人的需求，需要在土地资源上给予一定出路。《意见》将为养老产业发展的用地需求扩大空间，从用地供给和分类管理上提供政策，“态度很积极”。

　　北师大公益研究院院长王振耀则告诉财新记者，此次文件把用地程序性问题解决了。过去，各地养老产业用地的性质、分类等不统一，差异很大。此次文件打通了各地政策，并强调引入企业的作用，还对民营和公立的非营利性养老机构一视同仁，很有意义。

　　防止地产商借机圈地

　　养老服务设施用地，即专为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等，不属于此范围。

　　《意见》规定，将确定养老服务设施土地用途和最高出让年限，严控新建养老服务设施用地宗地面积。约定养老用地使用权不得分割转让和转租，不得改变土地用途。凡改变用途用于房地产开发的，由国土部门收回建设用地使用权。

　　直属于国土资源部的中国土地矿产法律事务中心（下称国土资源部法律中心）解读称，上述措施将杜绝企业以养老名义低价拿地，从事商业地产开发。

　　姚丽表示，养老服务设施常常是投入多，但回报没有房地产高。政府给出政策后，开放商往往会违规开发，异化成商业性地产，设施里居住的到底是不是老年人，这就需要后续监管。

　　调动地方供地积极性

　　《意见》称，养老服务设施用地应纳入国有建设用地供应计划。同时，新建城区和居住小区配建养老服务设施用地，一并纳入住房建设用地供应计划。新建养老服务机构服务设施用地的，分阶段纳入国有建设用地供应计划。推荐阅读：养老机构要扎紧篱笆更应政策到位

　　对闲置土地依法由政府收回的，规划用途符合要求的，优先用于养老服务设施。新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划的，在土地利用年度计划指标中优先予以安排。

　　对此，国土资源部法律中心解读称，以上措施可防止地方政府因养老服务设施用地出让收益少，缺乏供地积极性，确保养老服务设施用地有效供应。

　　对于地方政府，姚丽称，养老也是地方政府政绩考核的指标，更大的目标是要解决养老这个社会问题。此次《意见》，也是要从政策出路上帮助地方政府。

　　盘活存量用地吸引民资

　　为了鼓励盘活存量用地建设养老设施，《意见》规定，企事业单位、个人改造和利用城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能、从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。

　　此外，农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为集体内部成员兴办非营利性养老服务设施。

　　对此，姚丽认为，这一规定涉及农村集体土地的利用，触及土地改革问题，需要审慎。农村老人比城里老人更困难，政策意在照顾到农村老人群体，是非常合理的。但需要注意，集体土地上修建了养老设施之后，国土部门管不了“谁来住”，还需要其他部门后续监管。但是在供地上不能阻断，必须照顾农村老人的需求。

　　为吸引民间资本，《意见》提出，民资举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构，可依法使用农民集体所有的土地。经主管部门同意变更为营利性机构的，其以划拨方式取得的养老服务设施用地，补缴土地出让金（租金）后，可办理协议出让（租赁）手续。

　　此外，为降低营利性养老机构前期投入和建设成本，鼓励以租赁或先租后让方式，供应养老服务设施用地。

　　姚丽认为，上述措施拓宽了土地供应的渠道，增强了政策的灵活性和差别性，使其适用于不同养老业态的用地需求。但是评价政策的最终效果还为时过早，要观察地方政府如何执行后，才能客观评价。

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