吉林市关于促进我省养老服务业发展的建议及答复（16号）

　　改革开放以来，伴随着经济社会的发展、人口结构的变化、生育观念的转变、人口流动性的增强、尤其是计划生育政策的实施，我国正在经历一场社会变革的同时，一个老龄化的时代悄然来临，我省养老服务业的发展日益引起各级党委、政府和社会大众的关注。

　　2011年初，农工党吉林省委员会组织专家、党员成立专题调研组，在长春、吉林、四平、松原等几个城市同时开展了调研，走访相关行政部门和多家养老服务机构，针对当前新形势、新任务下的我省养老服务业发展现状和存在的问题进行了广泛的调研。并了解了甘肃、宁夏的养老服务业发展情况。

　　一、基本情况

　　我省早期的养老机构是为“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定义务赡养人或者扶养人）老年人提供救济、养住和生活照料服务而设的社会福利机构。90年代起，老年人社会福利机构开始突破传统的“三无”界限，逐步开展自费住养服务，使老年人社会福利事业进入了一个新阶段。但整个老年人社会福利没有跳出“福利机构”的局限。从90年代末期，老年人社会福利的领域骤然扩大，无论在资金来源、资金分配、目标人群、服务方式以及服务的提供者等都发生了前所未有的变革，这种变革是在社会转型时期大背景下发生的，而且这种变革仍然处在快速的推进和演变中。

　　当前，全省城镇各类养老机构952个，公办的社会福利院14个，公办的社会福利中心30个。全省登记在册的民办的养老机构908个，民办养老机构已经占据了我省养老机构的主流。

　　二、主要困难和问题

　　随着我省人口老龄化的迅速发展，传统养老福利事业模式无论从量的规模上还是在质的结构上，都不能适应经济和社会发展的需要，面临着严峻的挑战。突出问题表现在：

　　（一）供需矛盾较为突出，层次结构不尽合理

　　根据2009年底全省统计和普查，我省老龄人口总数达到370万人，其中城市老龄人口180万，按照民政部每千名老人配备30张床位的标准，我省床位缺口明显。在我们调研的几个城市，床位紧张的现象普遍存在，特别是公办福利院现有床位不能满足当地老年人的需求。由于政府相关优惠政策落实不到位，民营资本参与社会养老的积极性不高，市场运作养老产业启动缓慢。

　　我们在调研中了解到，我省高层次大型养老机构存在空白。设施、环境、服务较好的中型养老机构由于地理位置远离社区，且收费相对较高，使得现有床位的实际利用率较低，以长春市60家民办养老机构为例，共4623张床位，入住3352位老人，入住率仅为72.5%。但是部分养老机构规模小、档次低，设施条件、服务水平都较差，床位却供不应求，人满为患。全省各地区各类养老机构发展也存在不平衡。

　　（二）多头管理不利于民办养老院发展，政府的优惠政策难以落实

　　目前我省养老机构处在民政、老龄委、消防、公安、防疫、街道等多部门的管理，各涉老部门之间缺少足够的协作与沟通，没有真正形成合力。相关部门对民办养老机构在咨询、登记、办消防证等具体业务中缺少详细、规范的指导，致使民办养老机构发展无抓手，甚至还有一些民办养老院因各种原因至今无法办理登记注册手续，处于办与不办的两难中。与此同时，省、市政府关于民办养老机构的优惠减免政策（如在供热费、电费、水费上享受民用价格），在相关企业中很难得到落实，挫伤了一些民办养老机构投资者的积极性。

　　（三）养老服务业内部困难多

　　一是护工队伍建设滞后。护工短缺，服务水平低，与服务对象比例失衡等问题普遍存在。全省普遍存在现有的护工基本没有接受过正规的专业教育和职业培训，服务内容没有统一标准，整个护工队伍专业化、职业化、规模化程度较低，没有资质要求，整体素质不高的问题。

　　二是公办养老机构存在编制不足，经费缺口较大，经济负担过重等问题。

　　三是居家养老服务覆盖面窄，规模小。因融资渠道单一，主要以政府投入为主，其它社会力量很少涉足这个领域，自费接受服务的人群比较少，覆盖面窄。政府建设的一批社区养老服务站、社区卫生服务中心等服务机构，普遍规模小、档次低，缺乏统筹管理，不利于居家养老服务向连片辐射、连锁经营、统一管理的模式发展。

　　（四）老年群体社会保障少，制约养老机构发展

　　我省多数老年人养老和医疗保障水平偏低，实际消费能力较弱，一些低保户老人和没有社会养老保险、医疗保险的老年人就更加困难。这就使我省大多数的养老机构只能采取相对较低的收费，从而使整个行业处于低水平运营状态。

　　三、我们的建议

　　当前，我省养老服务业发展中存在的问题，是我省进入老龄化社会各种矛盾的集中体现。因此，解决养老服务业发展过程中存在的问题，要从应对老龄化社会的角度去着手。既要解决当前，又要谋划长远。

　　（一）强化政府管理，加大投入和扶持力度

　　一是强化组织领导，形成统一管理。建议政府要切实加强对社会养老机构的组织领导，制定完善并贯彻落实优惠政策，形成以民政部门为牵头单位的养老机构管理体系，由民政部门统一管理，各涉老部门要积极协调配合，认真履行各自职责，形成工作合力。

　　二是加大对公办养老机构的财政投入。全面保障公办养老机构的公益性。各级政府要相应增加本级财政的资金投入。各市（州）应建立一座具有示范性、指导性的集休闲、娱乐、康复于一体的多功能社会福利机构，在缓解社会养老压力的同时为养老机构的规范和日常管理提供业务指导和技术帮助。

　　三是加大对民办养老机构的扶持力度。建议政府采取“政府主导、社会参与、市场化运作、行业管理”等多元化形式，实行民办公助、公办民营、委托管理、合资合作、购买服务等多种措施，促进民办养老机构快速发展。完善政府为民办养老机构购买公益性岗位、资助床位等扶持政策，在土地、税收、物价等方面给予优惠，并确保落实到位。积极吸纳民间资本参与养老事业，缓解社会养老工作的压力。

　　四是建立养老扶持机制，健全居家养老服务的各项政策。一要建立对社区开展居家养老服务扶持机制。将相关扶持资金纳入财政预算，给予每个街道、社区一定的专项工作经费；二要对居家养老服务机构给予适当资助，对社会力量投资居家养老服务给予适当补贴，并在场地、工商、税务、水电、煤气等相关方面给予优惠支持，激发其参与积极性；三要建立居家养老服务工作表彰奖励机制，对居家养老服务工作成效显著的区、中心（站）给予表彰奖励，发挥典型示范作用，带动全省居家养老服务的全面发展。

　　（二）加强养老服务业内部管理

　　一是成立规范的能真正发挥作用的养老服务行业协会。强化行业自律，维护行业机构的合法权益。推动养老服务机构之间的交流活动，促进养老机构共同发展，开展从业人员培训，提高行业的服务水平。发挥养老协会的桥梁作用、自律作用、服务作用和协调作用，促进全省养老服务事业的健康发展。

　　二是加强队伍建设，提高为老服务水平。建议在全省养老服务业中开展专业化培训，加强对从业人员有关老年护理、营养、心理等方面的专业知识学习和职业技能培训，逐步设立分类齐全、系统完善的养老服务业技术标准。要大力发展社区为老服务志愿者队伍，鼓励大中专院校学生、机关干部、社区党员、低龄健康老人等加入到志愿者队伍中来。要规范服务制度，拓宽服务渠道，采取多种灵活形式为老服务，满足老人多方面的需求，提高服务层次和水平。

　　（三）建立健全养老保障制度

　　完善老年人保障的社会化，是进一步发展养老服务的基础。一是要建立完善社会保障体系、养老保险制度、高龄补贴制度；二是要建立老年人医疗健康保险制度，为老人提供基本医疗保险，满足他们的医疗要求，使老年人及其家庭不因疾病导致贫困；三是积极探索老年人基本护理社会保险制度。通过建立完善多层次、广覆盖的基本医疗和社会保障制度，减轻政府应对老龄化社会越来越重的压力。

　　（四）完善养老服务模式

　　一是积极争取社会力量支持，把家政、物业、养老服务等资源整合起来，共同为社会养老工作服务；二是兴建一批有条件的社区老人服务机构或服务公司，实行市场化运作，开展有偿服务，根据老年人的要求，满足老年群体的吃、住、行、医、护及心理咨询等深层次的需求；三是依托社区建立志愿者队伍，组织一些有爱心、懂服务的社会义工，开展无偿居家养老服务，向社区老年人，特别是“空巢老人”提供日托、就餐、康复、医护、娱乐等服务。（提案人：省农工党）

对省政协十届五次会议第16号党派团体提案的答复

农工党吉林省委员会：

　　贵会在省政协十届五次会议上提出的《关于促进我省养老服务业发展的建议》（第16号提案）收悉，省政府责成省民政厅会同有关单位具体承办。经认真研究办理，并报省政府领导审定，现答复如下：

　　一、关于强化政府管理，加大投入和扶持的建议

　　为加快推动我省社会养老服务业的发展，2012年年初，省政府下发了《关于加快推进养老服务业发展的意见》（吉政发〔2012〕4号），全方位加大推进力度。按照文件的要求，2012年至2015年，我省共计将2.13亿元建设补贴和困难老人入住补贴纳入财政预算，加大了财政投入和扶持的力度。同时，省民政厅、省财政厅联合发布了《吉林省养老机构补贴资金管理暂行办法》（吉财社〔2012〕626号）和《关于申报养老机构补贴资金的通知》（吉民发〔2012〕56号），加大对各类养老机构的扶持力度。另外，为强化对养老服务业的领导，我省拟成立由省民政部门等19个部门组成的协调领导小组，明确各部门的职能和工作任务，落实责任制。

　　二、关于加强养老服务业管理的建议

　　今年9月，我省成立了吉林省社会福利协会，省政府召开福利协会成立大会，王化文副省长为名誉会长、张大松副秘书长为会长、张晶厅长为常务副会长的领导机构。协会将协助政府做好全省社会福利机构行业监管工作。同时，省民政部门加强了对养老服务的队伍建设，注重养老护理员队伍的培训，今年培训2期220名养老护理员。

　　三、关于加强养老服务制度建设的建议

　　为全面贯彻落实省政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》（吉政发〔2012〕4号），9月24日，省政府召开全省社会养老服务体系建设推进大会，明确了相关部门的责任和要求。会后省政府办公厅发布了《吉林省社会养老服务体系建设规划（2012-2015年）》（吉政办发〔2012〕54号），省民政厅、省财政厅联合发布了《关于开展全省城乡社区老年人日间照料中心建设试点工作的实施方案》（吉民发〔2012〕39号）、《吉林省养老机构补贴资金管理暂行办法》（吉财社〔2012〕626号）。此外，《养老机构管理办法》、《福利机构等级评定办法》、《老年人意外伤害保险、处理矛盾纠纷实施办法》等配套制度已完成15起草工作。社会养老服务体系建设的政策、制度框架已初步建立，全面提升了社会养老工作的服务与管理水平。

　　四、关于完善养老服务模式的建议

　　按照我省“城市社区居家养老服务站全覆盖”的目标，截至目前，全省已完成1474个城市社区居家养老服务站的建设任务。社区居家养老服务站发挥了居家和社区养老服务协调及监管功能，为老人提供方便快捷服务。目前，我省正在建立全省居家养老服务信息系统，通过信息系统实现资源和服务的有效对接，并引入市场机制和社会资本运营。同时，我省还在长春市二道区、公主岭市等4个县（市、区）进行老年人日间照料试点工作，其中包括了对老年人提供日托、就餐、康复、医护、娱乐等服务，通过试点摸索经验，将逐步在全省推开。

　　感谢贵会对我省养老服务工作的关心和支持，我们将进一步认真研究贵会提出的建议，并在实际工作中积极借鉴和采纳。同时，真诚希望贵会在以后工作中，对省政府各方面工作提出更多的宝贵意见和建议。