辽宁省沈阳市实施“养老服务”五年发展规划

沈民办发[2006]11号

       根据省政府《关于加快养老产业发展的意见》（辽政发[2004]19号）精神，为加快推进我市社会福利社会化进程，促进养老产业和养老服务社会化的发展，不断满足老年人日益增长的养老需求，现制定我市实施“养老服务”五年（2006年-2010年）发展规划。

       一、我市养老工作面临的形势和任务

       目前，我市已经进入老龄社会。据统计，2005年全市60岁以上老年人达到101万，占总人口的14.0%。今后一个时期，我市老年人口还将以3.2%以上的速度增长。人口老龄化是当今世界面临的重大社会问题之一。沈阳作为老工业基地，具有城市离退休职工多、城市老年人口比例高、社会抚养压力大等特点，工作出现了诸多新情况、新问题。由于长期受计划经济观念的影响，国家有关促进养老产业发展的政策难以全面落实，投入养老产业发展的社会资金不足，民办养老机构发展缓慢；对老年人的社会化服务水平低，难以满足人民群众对养老服务日益增长的需要。积极探索倡导政府资助，社会力量参与养老产业的发展道路，逐步建立与我市经济社会发展和人民群众需求相适应的社会养老服务体系、管理体制和运行机制，是加快养老事业发展的必由之路。近年来，各级政府加大了对养老产业的投入，制定了一系列促进以养老为重点的社会福利社会化的政策措施，初步形成了与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的养老运行机制，促进了养老产业的发展。今后五年内，将在我市城乡开展以弘扬中华民族敬老、养老、助老传统美德为内容的“敬老行动”，构建适应养老市场需求的社会福利服务体系、社会福利机构管理体系和政策法规体系；构建以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为示范的覆盖全社会老年人的养老服务网络的养老服务体系，形成党委政府、社会各界和广大人民群众都来关注和参与老年事业的良好氛围，逐步解决养老投资主体和养老形式单一、养老覆盖面小、养老机构管理服务水平低等问题， 不断满足老年人在经济供养、医疗保健、生活照料和精神文化生活等方面日益增长的服务需求，加快我市养老服务社会化、产业化的进程。    

       二、指导思想和原则、目标和思路

      （一）指导思想

       以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，立足于我市城市化程度高、老年人口基数大、老龄化进程快、群众具有一定消费水平的市情，坚持以人为本的科学发展观，以满足老年人多层次、多样化的养老服务需求为目标，以保障低收入老年人和“三无”老人的基本生活权益为重点，创新养老形式，构建以居家养老为基础，社区照料为依托，机构服务为示范的养老服务体系，形成与我市经济发展和社会需求相适应的社会养老服务、管理机制和运行机制，实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，促进社会和谐进步。

      （二）遵循的原则

       一是坚持老年人福利事业与我市经济和社会发展相适应的原则，大力推进养老产业发展；二是坚持家庭养老与社会养老相结合的原则，充分发挥家庭养老的积极作用，不断完善老年社会化服务体系；三是坚持政府引导与社会兴办相结合的原则，发挥政府主导作用，运用市场机制，动员社会各方面力量积极参与；四是坚持道德规范与法律约束相结合的原则，广泛开展敬老、养老、助老道德教育，加强养老工作法制化建设；五是坚持提高老年人物质生活质量与精神生活质量相结合的原则，在不断加强老年人生活保障的同时，丰富老年人的精神文化生活；六是坚持统筹规划与分类指导相结合的原则，突出工作重点。重视低收入老人、低保、“三无”、“五保”老人的基本生活和权益保障问题。把养老工作的重心放在社区（村）。

      （三）发展目标和基本思路

       1.发展目标：利用五年的时间建立和完善我市养老服务社会化服务体系；丰富老年人的精神文化生活；保障老年人的合法权益。提供以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化娱乐和法律援助为主要内容的老年服务；建立和完善与我市社会与经济发展相适应的多种养老服务形式并存的老年福利事业，逐步实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的目标。

       2.基本思路：一是大力推进养老事业的社会化进程，坚持事业养老和产业养老“两个轮子一起转”，实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化与志愿者服务相结合；二是依托我市产业优势，积极研制开发适合老年特点的老年产品，由单一产品向系列产品发展；三是积极培育和发展老年服务中介组织，规范养老服务市场，拓展老年消费市场，引导老年人科学消费；四是充分发挥各地的区位优势、产业优势和存量资产优势，特别是发挥已有的养老院、福利院服务优势，面向国际、国内两大市场，大力发展多层次、多形式的养老产业基地。经过五年的努力，在全市初步形成适应地区经济发展水平，适应不同收入群体，多层次、全方位、布局合理的养老产业发展格局。

       三、具体工作任务

      （一）建立健全城乡老年人救助制度

       1.落实城乡符合条件的老年人享受最低生活保障制度。对70岁以上的城市老人低保金上浮10%，农村老人低保金上浮20%。

       2.要建立市、区、县（市）两级老年福利基金。对特困老人在生活、医疗、住房等方面实行救助。

       3.完善老年人优待制度。各区、县（市）要根据老年人口总量建立老龄事业发展专项经费，纳入财政预算，对90岁以上老人要发放高龄补贴。

      （二）完善福利机构养老制度

       1.改善城乡现有福利设施条件和生活标准。为“三无”、“五保”老人提供良好的生活环境，并随着经济发展及时提高生活费标准，使在院老人生活水平不低于当地居民的一般生活水平。

       2.为农村符合代养条件的分散供养的“五保”对象确定代养关系。愿尽代养责任的非法定赡养关系人，可自愿提出代养申请，经乡、镇政府审核，区、县（市）民政部门批准，并由供养关系人、代养人及“五保”对象共同签订《代养协议书》，以确定双方的权利与义务。其代养人有继承被代养对象遗产的权利。

      （三）加快养老服务网络

       1.在市、区、县（市）、街（乡、镇）、社区（村）建立养老服务管理机构和老年人基本信息管理系统。实现全市联网，并实行动态管理。

       2.建立老年人管理和服务机构。街道（乡、镇）、社区应根据老年人的爱好、身体状况、居住分布等情况建立老年人自我管理和互助服务小组，开展自我管理和互助服务活动。

       3.积极发挥青年志愿者的作用。力争在2008年，在我市90%的社区内建立并完善青少年志愿者“敬老服务站”，依托共青团组织力量，组织建立地区青少年“关老协会”，通过资源整合，实现与老人结对帮困的全覆盖。

       4.全面推行居家养老系列服务。居家养老服务是新形势下我国养老福利模式的新探索，是老年社会福利服务领域的新拓展。居家养老就是以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务为依靠，以民族传统为支撑，为居家老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务：一是由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展“居家养老”服务；二是在社区居民家庭设立小型“家庭养老院”为老人服务；三是在社区创办老年日托服务中心（所、站）为老年人提供日托服务；四是组织福利机构的服务员、康复医生和志愿者进入家庭为老年人开展康复医疗服务。到2006年底，全市计划投入1500万元开发养老服务公益性岗位3000个，争取为8000户老年人家庭提供居家养老服务，其中，政府为符合照料条件的贫困老年人购买服务的要达到3000户。投入引导资金600万元，在全市设立老年日托服务中心（所、站）200个；2007年底，要完成2.2万户居家养老服务，其中，政府购买服务的要达到5000户。老年日托服务中心（所、站）总数达到400个，服务2万人；2008年底，完成居家养老服务4.5万户，其中，政府购买服务的要达到符合条件的100%，新增就业岗位5万个，服务人员培训率达到100%。老年日托服务中心（所、站）总数达500个，服务4万人。依据《沈阳市开展居家养老服务活动工作方案》，规范居家养老管理制度、服务标准、人员培训、资金来源和运行机制，使居家养老服务逐步走上正轨。将居家养老服务工作与政府开发公益性岗位相结合，纳入政府的“援助零就业家庭”计划。

       5.加快福利机构的发展步伐。2006年底，我市各类养老机构床位的数量和集中供养人员的数量递增20%，城市养老机构的床位数由目前的11000张增加到12200张。2008年底，养老机构的床位增加到19062张。到2010年底，全市各类养老机构床位的数量和集中供养人员的数量以每年25%的速度递增，各类养老机构的床位要达到28800张，实现每千名老人拥有28张左右，其中社会投资所设床位数不低于总床位数的70%。

       6.继续推进“民办公助”资助形式。认真执行《关于沈阳市民办社会福利机构审批及管理的通知》，对符合条件的民办养老机构及时审批，并给予政策上的支持；对收养本地区“三无”老人、身边无子女照料的低保老人的民办机构，政府给予一定数额的资助。到2006年，全市民办养老机构数增加到40家，床位数增加到3200张。2010年，民办社会福利机构争取达到90家。床位数达到7200张。

       7.探索国办福利机构“公办民营”改革形式。按照社会主义市场经济体制的要求，对国办养老机构的管理体制和运行机制进行改制和改革，建立政府宏观管理、社会力量兴办、社会福利机构自主经营的管理体制，国办养老机构力争在3年内在用工、分配、经营等方面进行改革。一是要扩大社会公众养员比例，2006年要达到10%，2008年要达到40%。二是整合农村养老机构资源，建设区域性中心敬老院，到2008年底，全市农村敬老院要从135所整合为90所左右，计划投入改扩建资金9000万元。

        8.培育和发展养老中介服务机构。按照政事分开的原则，切实转变政府职能，建立“政府主导、中介组织实体服务”的运作机制，大力发展中介组织参与老年福利领域。推广沈阳高德集团参与养老服务业的经验，完善扩展现有的养老中介组织法律咨询、职业介绍、居家养老、信息服务等服务功能，鼓励民营资本投资建立养老服务中介机构，到2010年实现中介服务全覆盖。

        9.形成养老护理员长效培训机制。鼓励和支持有条件的高等院校、职业教育机构、医院和疗养院等部门，大力开展养老服务人员的培训工作，建立培训基地。2006年养老服务人员的培训率要达到60%，2010年要达到100%。

      （四）大力发展老年文化体育教育

        1.各区、县（市）都要建立一所老年人学校，到2006年底，社区老年人学校要达到500个，村老年人学校达到300个。2008年，社区有老年人学校为100%，村为60%。

        2.加强《老年法》的宣传教育，提高老年人的法律意思。举办各类讲座，学习班，帮助老年人树立科学的人生观、崇尚科学，破除迷信、移风易俗。

        3.做好“敬老行动”的媒体宣传，提高社会公众的认知度。

        4.做好丰富社区老年人文化生活工作。利用休闲广场、宣传板、媒体专栏办好老年人的文化节目，创作喜闻乐见的优秀作品，开展“孝亲敬老”、“帮孤送暖”宣传活动。

        5.加强社区（村）老年人文体设施建设。到2006年底，90%的社区、30%的村要有老年活动室，2008年底，100%社区、50%的村要有老年活动室。各驻社区的文化，体育活动场所，要向老年人无偿或优惠开放。老年人协会积极组织老年合唱团，健身队等。到2010年，各社区（村）至少建有一支文体团队，并经常开展活动。

      （五）加强老年人维权体系建设

        1.到2006年底，各社区（村）要建立老年维权站。

        2.充分发挥老年人法律援助卡、148老年人法律咨询热线和老年人法庭的作用，维护老年人的合法权益。

        3.广泛开展老年法制宣传教育工作，将每年的10月确定为“敬老活动月”，广泛开展敬老、养老、助老等系列宣传活动。

      （六）完善老年人法规政策

       2006年制定出台《开展“敬老行动”实施意见》《关于加快养老产业发展的意见》和《沈阳市开展养老服务社会化示范活动实施方案》。从而推动养老服务业的进一步发展。

       四、保障措施

      （一）加强领导，确保实施。各级民政部门要切实加强领导，把养老服务工作列入重要议事日程抓紧抓好，提出切实可行的方案，做好服务协调和督促检查工作，为养老产业健康有序的发展创造良好的环境。

      （二）统筹规划，协调发展。各级民政部门要加强调查研究，合理确定养老产业的发展目标，大力发展养老产业。对福利机构的数量、布局以及开发老年人产品、经营项目等统筹安排，防止盲目发展，一哄而起和重复建设，避免资源浪费。

      （三）深化改革，合理配置资源。要按照市场规律运作，充分体现配置资源合理、价值规律调节、公平竞争发展、优胜劣汰生存的市场经济法则，使各类福利机构都能自主经营、自负盈亏、自我发展。

      （四）积极开展养老服务社会化示范活动。按照《沈阳市开展养老服务社会化示范活动实施方案》，以点带面，总结经验，整体推进。

      （五）广泛宣传，营造舆论氛围。各新闻媒体要加大对发展养老产业的宣传力度，努力为养老事业的发展营造良好的社会氛围。促进全社会的思想解放和观念的更新，调动广大群众支持和参与发展养老事业的积极性，推动养老产业的发展，使其逐步成为全市经济社会发展新的增长点。