澳大利亚养老金嬗变与革新堪称典范

　　作为英联邦国家，澳大利亚沿袭了英国养老金的制度传统，早在1909年就建立了养老金制度。20世纪80年代以来，由于人口老龄化加剧，澳大利亚进行了养老金制度改革，建立了典型的三支柱模式的现代养老保障体系。澳大利亚在养老金体系建设上所进行的一系列嬗变与革新，堪称养老金体系建设的典范。由于三支柱模式结构合理，保障充分、可持续性良好，自墨尔本世界养老金指数排名以来，始终位居前列。

　　三支柱体系结构合理

　　澳大利亚的三支柱模式的现代养老保障体系：第一支柱是国民年金，费用由政府财政负担，旨在防止老年贫困；第二支柱为超级年金，通过雇主强制，个人自愿的方式筹集费用，旨在保障老年人基本生活；第三支柱是个人退休账户，个人自愿参与，政府给予税收优惠，旨在进一步增强老年生活保障力度。

　　澳大利亚第一支柱养老金是国民年金制度，始建于1909年，经过100年的发展，已经成为澳大利亚老年人的基础收入来源。国民年金通过收入所得税筹集，从国家财政中拨付，实行现收现付制。法律规定达到国民年金领取年龄的澳大利亚公民都有申请国民年金的权利，但是必须通过收入和资产评估。评估的结果是，对于经济较好的富裕阶层，国家不给予养老保障，而通过超级年金和个人退休账户养老；对于收入较低的中下阶层，国家则给予较大的保障力度。

　　第二支柱养老金是超级年金，是澳政府国民年金之外建立的养老保险金。澳大利亚超级年金覆盖了澳大利亚绝大部分工作人口，近期的数据显示95%的雇员参加了超级年金制度。超级年金基金市场化运作，投资回报比较稳健。超级年金基金由澳大利亚证券与投资委员会批准的信托机构管理，信托机构再委托基金公司投资运营（信托机构与基金管理公司可为同一家机构），可投资国债、基金、房地产、本国股市和海外股市等。观察近10年超级年金基金投资回报率，可以发现总体上超级年金基金可以获得4.4%的投资收益。

　　澳大利亚资本市场发育成熟，金融工具多样。因此超级年金基金投资范围比较广泛，不仅投资于国内资本市场，还在国外资本市场进行投资；此外，股票是澳大利亚超级年金投资首要选择。超级年金监管机构主要有三个：审慎监管局、证券与投资委员会和税务总局。这三个部门既职责明确又相互配合，组成了澳大利亚超级年金基金的监管体系，保证其有效运转。

　　个人退休账户（IRA）是澳大利亚养老金体系的第三支柱，其目的在于使人们更多地依靠自身力量来保障退休后的生活，因此政府实施税收优惠。个人退休账户基金投资监管与超级年金基本类似，遵守超级年金相关投资管理法规法律。个人退休账户资金来源包括两个部分，第一是雇主为雇员缴费中超出缴费工资9%的部分；第二是雇员用税后收入额外缴费到职业养老金基金账户中的那部分。所有进入基金中的缴费没有任何区别，都按照统一的规章制度运行，如管理、投资、领取条件等。

　　市场化运作确保高福利

　　澳大利亚养老金体系是典型的三支柱体系，各个支柱功能定位合理，政府、雇主、个人三者的责任明晰。第一支柱的国民年金的目标是防止老年人口贫困，促进收入再分配，突出公平性。所需费用完全由政府财政负担，体现的是政府对国民负有最基本养老保障责任。第二支柱的超级年金目标在于保障老年人的基本生活，改善单一支柱的国民年金待遇。在费用筹集上，主要强调雇主责任，因此采取的是雇主强制、雇员自愿、政府税收优惠的筹集方式。第三支柱的个人退休账户则面向那些较高收入国民，为他们提供更加充足的养老金待遇，国民自愿参加，政府给予税收优惠。

　　澳大利亚养老金体系的第二大特点是全方位税收优惠。对雇主而言，国家对于其为员工缴纳的超级年金缴费给予税前扣除。对雇员而言，无论是超级年金还是个人退休账户缴费，如果在税前缴纳，都能将其收入降至较低所得税税率区间中。单独从超级年金制度来，虽然强制实施，但是澳大利亚政府还是给予了税收优惠：首先是60岁以上老年人领取超级年金免税。另外，超级年金基金投资所得收入按照固定税率15%缴纳，也低于其他投资所得税率。

　　典型市场化的运作管理体制是澳大利亚养老金体系的第三大特点。澳大利亚三支柱养老金体系中，超级年金和个人退休账户采取基金积累制，其基金运作管理高度市场化。第一是专业化分工。超级年金受托人通常把基金的管理、投资、咨询、审计等业务外包给专业供给者，通过分工合作提高运作效率。第二是分散化投资。超级年金基金投资管理中，只要符合条件的投资公司和经理都可以参与。同时受托人一般都会指定多家投资管理公司，提供多种投资组合，供参加者选择。第三是审慎的政府监管。澳大利亚超级年金运作管理中，政府既不参与基金的具体管理，也不就收益提供任何保证，只提供谨慎性监管。

　　数据来源：澳大利亚超级年金2012年年报

　　中国香港：养老金收益率大幅跑赢CPI

　　2000年，中国香港开始实施覆盖全港的强制退休保障计划—强积金制度，其法定性和低标准，确保合理负担和广泛参与。值得注意的是，香港对投资活动限制较少，但注重保障参与人的投资选择权，确保雇员自行选择投资产品组合的权利，进一步通过市场竞争提升基金运作效率。

　　强积金投资活动限制少

　　香港强积金制度有五大特色，最主要的是对投资活动限制较少。

　　首先，香港通过立法强制性要求所有符合条件的人士都必须参加强积金计划，具有广泛参与性。强积金制度出台仅十年多的时间里， 参与企业、员工、个人经营人士的登记率分别为100%、100%、68%。强积金计划的强制性还体现在资金的归集上，雇主的缴纳责任大于雇员责任，雇主只要雇佣雇员就一定要为其缴纳强积金，不论全职还是兼职雇员，也不论雇佣期的长短；而雇员在达到起征点后也必须要缴纳。

　　其次，香港强积金计划以信托模式为基础，受托人和投资管理人分开管理。受托人由积金局核准，负责强积金计划的注册和管理，本身并不实施投资管理，而是必须委任投资管理人负责强积金计划基金的投资管理，并确保其遵守所有关于强积金的规定、标准和指引。香港还规定受托人和投资管理人不得为同一法人机构。通过区分受托人和投资管理人的不同职责，限制了企业和个人盲目选择投资管理人的行为，并采用公开信息披露机制引导投资管理人重视投资业绩的提升和创新产品的推出，有效规范了市场的竞争秩序，保障了强积金参保人的长期利益。

　　再次，香港强积金计划对投资活动限制较少。积金局没有对强积金的资产配置比例作出具体要求，仅通过投资指引对强积金的投资活动作出一般限制。强积金的资产配置结构主要是投资管理人为了满足基金收益要求，进行市场化配置的结果。强积金计划采取完全市场化的运作和管理，积金局不介入具体运作，反映了香港传统的市场化管理和自由选择理念，促进投资管理人之间的竞争，使强积金运作管理更加高效。

　　从次，强积金制度确保雇员自行选择投资产品组合的权利。在强积金制度下，受托人在积金局注册强积金计划，雇主从核准计划中选择。受雇人员可以根据自己的年龄和风险承受能力，从雇主选定的强积金计划中，自行选择不同特点的成分基金。为了配合参保人不同的风险承受能力，每个强积金计划都包含多个风险和预期收益不同的成分基金，且每个强积金计划必须至少提供一个保守基金。截至2012年8月31日，市场上有41个强积金计划，共计464个成分基金，平均每个计划拥有11个成分基金。

　　最后，香港强积金计划取得了较好的投资收益，参保人的资产获得了保值增值。但从2000年底实施至今，各种类型基金的整体年化收益率为2.7%，明显高于香港同期CPI1.2%。其中，债券基金的投资收益率最高，安全性也较高。

　　更新理念倡导市场竞争

　　我国内地的养老保障体系存在多种制度并存、区域发展极度不平衡、资金管理分散和运营效率不高等问题，不可能照搬香港模式。但香港强积金的制度建设和运营管理经验，为我们提供了很多有益的启示：

　　一是完善养老保障体系刻不容缓。我国未来30年老龄人口将呈现加速增长态势，面临“未富先老”的严峻形势。养老保障体系的改革关乎亿万退休人员福祉，关乎社会和谐建设，也关乎我国经济的健康发展，必须加强研究，未雨绸缪。

　　二是完善养老保障体系，需要倡导市场竞争，提高运作效率。香港的退休保障制度采取了强制性的完全积累制，既覆盖了所有就业人口的退休保障，又充分发挥了香港市场竞争的优势。账户持有人可以根据投资收益和风险的高低自由选择投资组合，促进了投资管理人的竞争，为账户持有人提供更丰富和更合适的投资选择，保证养老资金的保值增值要求。此外，即将推行的“雇员自选安排”允许账户持有人在一定程度上可以选择受托人，通过引入市场竞争来降低收费标准，提高服务水平。

　　三是完善养老保障体系，需要专门管理机构的努力，更需要加强与金融监管机构协同配合。香港积金局与香港金融管理局、保险业监督、证券及期货事务监察委员会明确分工，各司其责，建立了一套完整的监管体系，既维持了公平自由的市场竞争，又降低了政府的监管成本。

　　四是养老保障体系的制度设计需兼顾安全与效率目标，符合成本效益原则。在香港强积金制度中，除了受托人和投资管理人不得为同一机构外，其他角色可以兼任，因此受托人、账户管理人、托管人多为同一主体，运营效率非常高，客户服务质量也得到较好的保证。合理的制度安排，既可以相互制衡以维持资产的安全性，又可以提高运作效率，减少缴纳人的成本。

　　五是完善养老保障体系，需要不断更新理念，调整运作方式。由于我国所处的经济发展阶段和制度不完善因素，不仅基本养老保险的缴费率较高，而且各级财政补贴的力度也很大，在财政收入增速放缓的趋势下，改革和完善养老保障体系的要求越来越迫切。能否降低强制性缴费的门槛，并由部分积累制向完全积累制转型，以减少对政府财政的依赖。需要不断更新我们的思想理念，积极借鉴国内外养老基金参与资本市场实践的经验和教训。

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