日本养老保障制度改革的特点及经验启示

      自20世纪80年代开始，日本针对人口结构的根本性变化以及养老保障制度的财务危机采取了一系列改革措施，其中具有典型意义的是多层次立体化养老保障制度体系建设、养老保险基金的金融运作以及基本养老金的调整机制等。中国是个地域间经济发展水平差别较大的发展中国家，由此带来养老保障制度建设的地区差异，阻碍了市场经济的正常运行。建立健全覆盖全体社会成员的基本养老保障制度，保障人民生活，维护社会安定，促进国民经济健康快速发展是当前改革与发展的迫切任务。日本养老保障制度的改革为我们提供了很好的经验借鉴。

      一、日本养老保障制度的主要特点

      日本养老保障制度又叫年金制度，其特点之一是多支柱立体化的制度架构。日本养老保障制度主要靠三大支柱构建而成，即公共养老金制度、企业补充养老金制度和个人储蓄养老金制度。公共养老金用来保障基本的、标准的需要，而公共养老金难以充分满足的需要，则由企业养老金和个人储蓄养老金来满足。而公共养老金制度又由两部分组成：对自营业者的国民养老金、对雇员的雇员养老金(EPI)及对公务员的共济养老保险。建立之初，公共养老金的各部分都是相对独立的。1985年日本政府对整个年金制度作了改正，在三种养老金之间导入一个共通的部分，将国民养老金改为向全体国民支付的基础养老金，在此基础之上，再区分公务员或公司职员分别实施共济养老金和厚生养老金。这样，日本的公共养老金制度就变成了双重构造：第一层是基础养老金，是各种不同养老金的共同部分。第二层次是与个人报酬相关联的厚生养老金和共济养老金，两个层次共同组成厚生养老金制度和共济养老金制度。

      特点之二是养老保险基金的金融运营。根据法律规定，养老保险基金必须全部委托大藏省资金运用部，纳入国家财政投融资计划统一管理使用。大藏省将养老基金的大部分用于购买国债和长线投资，其余部分通过厚生年金福利事业团、地方政府和其他机构用于兴建各种福利设施，或贴息贷款给企业及被保险者建住宅。大藏省每年还要从养老基金运营收入中提取一定比例的还原融通资金，通过年金福利事业团用作养老住宅资金贷款和维持大型养老休养基地等事业，直接对提高和增进厚生养老保险及国民养老保险的被保险人的生活福利提供资助。

      二、日本养老保障制度设计上的问题及改革措施

      1.制度规定不统一，造成苦乐不均。

      改革以前的日本养老保障制度形成了三大体系、八大制度分立的格局。八大制度包括厚生养老金、船员保险、国家公务员共济组合、公共企业职员共济组合、地方公务员共济组合、私立学校教职员共济组合、农林渔业团体职员共济组合和国民养老金。三大体系是指以民营企业职工为对象的厚生养老保险，由厚生省主管；以自营业者为对象的国民养老保险，由地方政府管；以公职人员、国有企业职工为对象的共济养老保险，实行分头管理，其中国家公务员和国有企业职工由大藏省管，地方公务员由自治省管，学校的共济养老保险由文部省管，农村公职人员保险由农林水产省管。各项制度的领取资格、养老待遇各不相同。如国民养老保险制度规定投保年限为25年，厚生养老保险为15年或20年，共济养老保险20年，容易造成投保人因工作调动等原因改变所加入的养老保险，达不到累计投保年限，而得不到养老金的现象。不仅如此，厚生养老保险规定，按投保期间月平均标准工资计算退休金，而国家公务员养老保险制度规定按退休前一年的平均工资计发退休金。

      2.公共养老保险制度待遇设计上存在漏洞。

      国民养老保险只针对个人，而其他两种保险都包括家属，出现一种反差：公务员、雇员亡故或离婚，其妻室年老之后都享受不到退休金，但如果雇员、公务员妻室向国民养老保险自愿投保的话，夫妻年老后会同时获得三份养老金，制度设计上偏离了公平目标。

      3.代际转移负担过重，对年轻一代较为不利，制度缺乏吸引力。

      国民养老保险制度建立之初，曾为当时年龄在50岁至54岁之间的人制定了特殊的“10年养老金计划”， 1969年又制定了“5年养老金计划”。在这两种计划中，一个人的养老金领取额远远超过其缴费额，最多的超过100倍以上。本质上讲，这两种计划不能算作养老保险，而是劳动的一代向年老一代的大规模捐赠。与此相反，50年代中期出生的人从国民养老保险中获得的收益与缴纳的费用近乎持平，而80年代以后出生的，其获得将会小于所付出的。对老年人超额给付的结果就是年轻各代承担更多的缴费负担。

      4.人口老龄化进程加快，养老保障制度面临严重的财务危机。

      70年代末，日本老龄化速度进一步加快。1950年， 65岁以上老年人口的比重只有5％，到1990年就增加了2倍，到2025年将达到25％。与此同时，20岁至59岁的劳动人口将从1990年的56％下降到2025年的 48％。从未来趋势看，劳动人口的负担将会进一步加重，每一个劳动人口将要负担一个或一个以上的养老金领取者。而在公共养老金计划中，一个人在缴费40年后领取的全额养老金大约相当于劳动人口工资的70％，两相对照，给付超过缴费，日本养老保险制度面临的财务危机可以想象。

      为解决上述问题，自80年代开始，日本开始实施养老保险制度改革，主要的方向是削减给付额，提高缴费水平。

      三、日本养老保障制度改革

      日本养老保障制度改革大体分为三个阶段：

      第一阶段是80年代的改革，改革的第一步是80年代实现双层公共养老保险制度，第二步是90年代中期实现全国养老保险制度一体化。80年代以后，日本老龄化进程进一步加快，养老金领取者持续增多，加上这一时期日本产业结构调整较为频繁，造成养老保险制度财政基础的不稳定，各养老保险制度，尤其是国民养老保险发生了严重的财政困难。为改变养老保障体系分立局面，纠正各制度间保障待遇的差异和重复给付现象，1985年日本引入了全体国民共通的基础养老保险，实现了这一部分给付和负担的公平化，对重复给付也进行了修正，使养老保险制度不再受制于产业结构变化等的影响，同时确立了女性的养老权。此后，原本长期分立的三大养老保险的基金开始统筹调剂，实行更大范围的社会互助。

      第二阶段是1994年的改革，目标是维持代际间给付和负担的平衡，避免下一代负担过重，改革措施包括：(1)推迟享受养老保险的年龄。目前退休年龄为男 60岁，女58岁，措施其一是在1999年将女性享受养老保险的年龄推迟到60岁，其二是“只要自愿，人人可以工作到65岁”；(2)养老金仍从60岁开始支付，但对60岁至64岁之间仍在继续工作的老人，只给付“工资比例部分”，每月约10万日元，达到65岁后再全额给付；(3)将养老保险的支付与雇佣保险支付联系起来进行调整。现行做法是对60岁至64岁申请就业的人，既可以享受失业保险金，同时又领取养老保险金，待遇重复，不利于促进就业。改革方案规定从1996年4月开始，领取失业保险金者停止享用养老金，但企业如果雇佣60岁至64岁的高龄人，政府可以提供25％的工资补贴；(4)常规性技术调整。根据5年间消费指数上升的幅度(17.1％)将基础养老保险金额调整到65000日元。

      第三阶段是2000年的改革，改革的主要目的是控制将来一代人所负担的养老保险费的上升，保证养老保险基金财源的稳定和充足，保证养老保险制度长期的稳定，以确保国民对年金制度的信赖。主要内容：

      1.对厚生养老金领取条件的修改：(1)厚生养老金领取额的比例部分将减少5％；(2)65岁以上的养老金工资随物价指数变动的份额将冻结；(3)老龄厚生年金 (比例部分)的支付年龄，从2013年开始到2025年止，逐步从60岁提高到65岁。

      2.对在职老龄养老金的修改：在职老龄养老金的对象包括65—69岁的公司职员，这些人也要继续缴纳保险费。如果其工资和所领取的厚生养老金的比例部分合计月收入超过37万日元，将减少其养老金领取额。

      3.对国民养老金缴纳制度的修改：(1)对学生建立 10年的保险追纳制度。即大学生如果在上学期间不能缴纳国民养老金的保险费，可在毕业后补交；(2)规定一定所得收入以下的可以减半缴纳国民年金保险费，扩大了缴费覆盖率。

      4.对基础养老金中财政负担比例的修改：基础养老金的财政负担率将从原来的1／3提高到1／2。相应的，可能采取提高消费税率等措施来保证养老保险金的财源。

      5.对养老保险积累资金运用方法的改革：修改后的《年金资金运用基金法》规定，要逐步增加养老保险金在资金市场自主运用的份额。设立基金理事会，加强对养老保险基金的责任化管理。增加基金的透明度，每年度厚生大臣概将养老保险基金运用的详细情况、各项财务报表及决算报告、外部审计监察报告等公布于众。

      四、日本养老保障制度改革的经验启示

      1.与国民经济发展水平相适应，合理确定养老保障给付标准。

      日本的教训在于对经济增长的预期过高，认为经济增长能够为年老者提供高额养老金，整个养老金给付超过了缴费。经济发展不可能一直具有高速增长的动力。现代经济实践证明，一国经济发展在不同程度上要受到国际经济环境变化的影响，进而影响国内的社会保障，尤其是养老保障。如果给付过于优厚，为了保持养老金账户的平衡，通常需要提高缴费额。而给付水平具有很强的刚性，削减也是旷日持久的。这样，优厚的给付所造成的缴费负担，只能是向年轻的各代转移。可以说，人口老龄化进程加剧了日本公共养老保险体系的财政困难，但导致财政困难的制度性原因则是对退休人员的高额给付。

      2.适应人口老龄化的国际趋势，基金制运行模式比现收现付制模式更有意义。

      在养老金制度建立之初开始确立给付时，一国政府往往受到政治压力的干扰，不自觉地提高给付标准。日本在70年代就陷入了这一陷阱，养老金标准确定得过高，而当时距国民养老保险制度的建立只有10年。因此，针对人口变化而采用的基金制值得充分重视，尤其是对人口快速老龄化的国家更是这样如此。关键问题是基金制如何与已导入的非基金制体系共处。日本提供了这方面的经验，即养老金体系的第一层次与第二层次明确区分。遗憾的是，日本没有建立一个统一的基本养老金制度，使其既能适用于自营业者，又能适用于雇员，相反，过度依靠大规模的交叉补贴来维持一个在财政上困难重重的自营业者养老保险，这种相互交叉的格局削弱了日本多层次养老保障制度体系的效率。这一点我们应引以为戒。

      3.养老保险基金纳入国家预算，统一调配，防止分散流失。

      日本将养老保险基金、邮政储蓄等资金汇合为财政投融资，纳入国家预算，由大藏省资金运营部统一调配，从而保证了资金的使用效率，其成效为国际金融界所公认。战后日本养老保险基金成为国家财政的重要支柱，在大兴基础设施建设和提高养老者福利水平方面发挥了重要作用。

      4.建立和完善多层次养老保障制度，保障社会成员基本生活需要。

      日本养老保障制度是一个多层次的体系，不同层次的制度覆盖着不同的社会群体，提供了不同水平的养老保障。有基础的，有补充的，这一点对中国的特殊国情尤为重要。中国是个城乡二元经济结构十分明显的发展中国家，地域经济发展水平差别较大，农村老年人口基数大，人数多。随着家庭结构由传统的大家族制向核心小家庭的转变，传统的家庭养老将无法维持，农村老年人口养老问题难以妥善解决。应合理借鉴他国经验，建立覆盖全体社会成员的统一的基本养老保障制度，提供基本生活保障。在此基础上，再根据职业和地域，建立不同水平的补充养老保障制度。