养老保险基金“入市”暗启

　　“实际上已经有了做得非常好的榜样，就是全国社保基金理事会，从它成立以来，十多年的业绩足以证明社会保险基金投资是可以保值增值的，平均收益率达到了8%以上。”这个说法来自人社部部长尹蔚民。
　　3月10日，尹蔚民在十二届全国人大三次会议记者会上透露，养老保险基金投资运营方案现已基本形成，有望于今年下半年报请党中央和国务院审定。
　　尹蔚民称，受人口老龄化影响，中国养老保险基金的收支平衡未来面临巨大压力，养老保险基金目前投资收益率低于CPI(全国居民消费价格总水平)，处于贬值的状态，将把部分资金投资到股市。
　　对此，证监会表示“持支持和欢迎态度”。
　　在3月13日的新闻发布会上，证监会新闻发言人张晓军表示，证监会将积极配合有关部门完善养老金发展和投资运营相关制度，促进养老金的专业化、市场化投资运营。同时，进一步完善资本市场基础制度，提升资本市场投资价值，为养老金投资创造良好的市场环境。
　　上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣副教授在接受法治周末记者采访时认为，我国应当对养老保险体制进行梳理，认真考虑是否应该真正做实养老保险个人账户，明确统筹养老基金和个人账户基金的性质。在这些工作做好之后，再确定这些基金的投资方向。
　　增值速度赶不上CPI增速
　　人社部数据显示，2014年，企业职工养老保险累计结余3.06万亿元。
　　但这样的数据越庞大，人们对养老保险基金的贬值就越担忧。
　　尹蔚民在记者会上称，养老保险金“是大家的保命钱、养老钱”，所以在养老保险基金投资运营上一直采取了非常审慎的政策。而且，按照目前的规定，养老保险金只能够买国债、存银行。
　　事实上，养老保险真正用来买国债的比例很低，绝大部分仍然是“趴”在银行账户上“睡觉”。
　　全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁称，按照国家有关规定，养老保险基金支付周期除了留够两个月的支付余额外，剩下的都是存银行或者买国债。根据目前掌握的情况来看，城镇职工基本养老保险基金真正买国债的比例不到1%，其余部分都存入银行。
　　中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔在2012年就指出，我国养老保险省级统筹虽然名义上已经在2009年年底实现，但实际上很多统筹基金还在市县一级运营。大部分省份都抱怨无处购买国债，结余的基金只能存在财政专户中，而财政专户一般都在当地的国有商业银行开户，这些商业银行基于自身利益的考虑希望结余基金储存为活期，再加上县、市级的政府和商业银行之间有着千丝万缕的关系，使得人民银行规定的优惠利率存款很难落到实处，而相关部门对存款的形式也没有硬性的法律规定。
　　“数万亿元的养老金存到银行以百分之二点多的速度增值，远远赶不上CPI的上涨速度。相比而言，养老保险基金每天都在贬值。”孙洁说。
　　据中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文测算，以通胀率(CPI)作为基准，基本养老保险在过去20年来的损失量化后，贬值将近千亿元。
　　尹蔚民坦言，存入银行与购买国债的方式可以保障基金的安全，但却没有实现保值增值的目的。
　　证监会也认为，“只能存银行和购买国债”的投资渠道过于狭窄，保值增值压力很大，改革养老金投资运营模式已经迫在眉睫。
　　部分资金将投入股市
　　在人社部提出养老金“入市”的方案后，证监会也表示支持，认为“资本市场可以为养老金提供一个信息公开、产品丰富、交易便捷、运作高效的投资场所，促进养老金保值增值”。
　　一直以来，对于通胀压力下面临不断贬值风险的养老金，让其“入市”的呼声越来越频繁，却一直未能付诸实践。
　　对此，全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成认为，统筹层次低是阻碍养老保险基金开展有效投资运营的根本原因，“由于不能全国统筹，养老金不能启动投资管理，多年来的呼吁就变成了无效之功”。
　　尹蔚民早在在2012年全国两会的新闻发布会上就已表示，实现养老金保值增值是一个基本的方向，本着安全第一的原则，目前正在论证研究养老金投资运营的办法和可行性。
　　时隔3年，这一方案终于有望出台。尹蔚民称，现在已经基本形成了方案，有望于今年下半年报请有关部门审定。
　　之所以制定这样的投资方案，也是有榜样作为参照。
　　相比之下，用于战略储备的全国社会保障基金，由于允许市场化运营，自2000年成立至2013年年底，基金累计投资收益4187.38亿元，年均投资收益率8.13%，远超过同期2.46%的年均通货膨胀率。
　　尽管全国社会保障基金与人社部管理的社会保险基金不同，但在尹蔚民看来，全国社会保障基金理事会十多年的管理运营成绩，也从另一方面证明了养老保险基金的投资可以“另辟蹊径”。
　　“实际上已经有了做得非常好的榜样，就是全国社保基金理事会，从它成立以来，十多年的业绩足以证明社会保险基金投资是可以保值增值的，平均收益率达到了8%以上。”尹蔚民说。
　　但在郑春荣看来，把全国社会保障基金理事会的历史收益率作为参照物，并不一定合理。
　　“全国社保基金理事会的历史投资回报率高达8%，但我们观察该理事会的投资历史便知，早年工商银行(601398,股吧)、中国银行(601988,股吧)和交通银行(601328,股吧)等改制上市时，基金会以战略投资者的身份进去，几大国有银行一上市，基金会立即获利丰厚，盈利达几百亿元。这一现象难以复制，也不是真正的市场投资业绩。”郑春荣对法治周末记者分析。
　　与此同时，尹蔚民也确认，即便投入股市，养老保险基金也“不会把所有鸡蛋放到一个篮子里”，将把安全性放在首位，在市场化、多元化原则下选择一些项目进行投资。
　　养老保险体制需要梳理
　　郑春荣对法治周末记者介绍，基本养老基金的体量较大，有3万亿元，进入股市后必然会带来极大的影响，需要审慎决策。
　　在郑春荣看来，把养老基金放到不成熟的股市，势必会存在一些争议。
　　“2002年到2012年期间，我国股市的投资收益率很不理想，许多股民投资股市还出现了亏损，中国资本市场的发育程度还有待观察。”郑春荣仍有疑虑。
　　即使现在有一些养老基金的全球回报率较高，但是否可以借鉴仍存在一些不确定性。
　　“对于中国这样一个养老基金体量如此庞大的国家，如果投资海外股市，会引起汇率的波动以及资本市场的波动，很难分散投资。而如果投资国内，由于中国的金融市场放松管制刚刚开始，存贷款的利率管制尚未完全放开，存在‘金融抑制’现象，投资回报率可能受影响。”郑春荣说。
　　郑春荣认为，有必要对我国的养老保险体制进行梳理，认真考虑是否应该真正做实养老保险个人账户，明确统筹养老基金和个人账户基金的性质，再确定这些基金的投资风格。
　　不同层次的养老金，其重要性不同，也决定了其投资风格的不同。一般而言，公共养老金追求安全性至上，力图减少波动性，所以包括美国在内的许多国家，即使有发达的资本市场，也只允许基本养老基金投资国债。
　　“此外，养老保险基金的性质也在很大程度上决定了其投资风格。一般而言，完全积累制的养老基金的资金存量较大，适合投资股市；现收现付的养老基金结余较少，适合于投资国债或存银行，以备不时之需。”郑春荣对法治周末记者说。
　　需要配套措施保障
　　目前依然有效的《中国人民银行关于对养老保险基金活期存款实行优惠利率的通知》规定(银发[1997]567号)，养老保险基金存入各商业银行的活期存款，从1998年1月1日起，按3个月整存整取定期存款利率计息。
　　按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国务院[1997]26号文件)的规定：社会保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。
　　胡继晔认为，这些规章和规范性文件是目前我国社保基金保值增值的法律基础。但这些部门规章的位阶层次很低，与全国社保基金庞大的资产规模、未来承担的国家战略储备基金的地位不符。
　　尽管社会保险法位阶够高，但在确保社保基金保值增值方面的规定过于原则，并没有明确财政部门、社保部门各自的责任。
　　社会保险法第六十九条规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。
　　此外，个人账户基金管理和投资运营办法一直未能出台，被视为现行有关养老基金投资管理的规定不能“与时俱进”的重要原因。尽管《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)提出“国家制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”的规定，但实际未出台具体办法，无法对地方政府的养老保险基金投资管理行为进行合理约束，增大了投资行为的风险性。
　　相关法律框架的构建，成为养老金“入市”后保值增值的重要保障。
　　“应当考虑提高立法位阶，可以将现有的两个全国社保基金规章修改、充实，在社会保险法的基础上由国务院制定更高位阶的《全国社会保障基金投资管理条例》，在法律的层面确保全国社保基金的保值增值。”胡继晔表示。
　　孙洁建议，在直接投资方面，可以适当放宽一些限度。养老金投资运营过程当中，需要及时管控投资运营情况和行业发展状况，给出配套措施，并加强信息披露。

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